11月17日，國務院辦公廳發布《關于防止耕地“非糧化” 穩定糧食生產的意見》(以下簡稱《意見》)，要求堅決防止耕地“非糧化”傾向，要明確耕地利用優先序，對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。

《意見》指出，永久基本農田是依法劃定的優質耕地，要重點用于發展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。耕地在優先滿足糧食和食用農產品生產基礎上，適度用于非食用農產品生產，對市場明顯過剩的非食用農產品，要加以引導，防止無序發展。

“防止耕地‘非糧化’，實質上是防止社會資本下鄉以‘鄉村產業’為名，改變耕地用途”，南京農業大學規劃院上海分院院長孫文華告訴北京商報記者。

據了解，近年來，我國部分地區出現了耕地“非糧化”傾向，例如一些地方把農業結構調整簡單理解為壓減糧食生產，一些經營主體違規在永久基本農田上種樹挖塘，一些工商資本大規模流轉耕地改種非糧作物。

為此，《意見》還提出要加強糧食生產功能區監管。各地區要把糧食生產功能區落實到地塊，引導種植目標作物，保障糧食種植面積。不得擅自調整糧食生產功能區，不得違規在糧食生產功能區內建設種植和養殖設施。

同時，穩定非主產區糧食種植面積。糧食產銷平衡區和主銷區要按照重要農產品區域布局及分品種生產供給方案要求，制定具體實施方案并抓好落實，扭轉糧食種植面積下滑勢頭。產銷平衡區要著力建成一批旱澇保收、高產穩產的口糧田，保證糧食基本自給。主銷區要明確糧食種植面積底線，穩定和提高糧食自給率。

此外，《意見》還要求鼓勵和引導工商資本到農村從事良種繁育、糧食加工流通和糧食生產專業化社會化服務等。嚴禁違規占用永久基本農田種樹挖塘，嚴格規范永久基本農田上農業生產經營活動，禁止占用永久基本農田從事林果業以及挖塘養魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農田。

中國農業大學土地科學與技術學院孔祥斌教授撰文指出，種糧經濟效益低是耕地“非糧化”的根本原因，耕地資源多宜性特點是耕地“非糧化”的資源基礎，農業生產專業化格局的形成也加速了耕地“非糧化”趨勢。除此之外，工商資本下鄉逐利、個別地方政府對有關政策片面理解等因素也起著助推作用。

今年，受新冠肺炎疫情影響，世界各國經濟和生產秩序極不穩定，糧食安全問題一度引發擔憂。孫文華告訴北京商報記者，“在其他國家疫情尚未平穩控制的情況下，我國必須抓住糧食生產主動性，把飯碗牢牢抓在手里。一方面需要積極引導糧食種植戶的生產積極性，另一方面也需要確保耕地紅線，以備不時之需”。

今年9月，《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》明確提出六種嚴禁的耕地“非農化”行為，即嚴禁違規占用耕地綠化造林，嚴禁超標準建設綠色通道，嚴禁違規占用耕地挖湖造景，嚴禁占用永久基本農田擴大自然保護地，嚴禁違規占用耕地從事非農建設，嚴禁違法違規批地用地。

7月，國務院副總理胡春華在全國糧食安全省長責任制考核工作動員部署視頻會議上強調，要全面加強耕地保護和用途管制，切實遏制耕地“非農化”亂象，防止過度“非糧化”特別是“非食物化”，堅決保住中華民族的“鐵飯碗”。

而在此前，我國也一直非常重視保障糧食安全。早在2013年，我國就確定了“確保糧食安全，堅守18億畝耕地紅線”的目標。《中華人民共和國土地管理法》也明確指出，“國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地”，“禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。禁止占用永久基本農田發展林果業和挖塘養魚”。

值得一提的是，為完善糧食生產支持政策，在強化激勵約束方面，此次《意見》還提出，要落實產糧大縣獎勵政策，健全糧食主產區利益補償機制，著力保護和調動地方各級政府重農抓糧、農民務農種糧的積極性。將省域內高標準農田建設產生的新增耕地指標調劑收益優先用于農田建設再投入和債券償還、貼息等。加大糧食生產功能區政策支持力度，相關農業資金向糧食生產功能區傾斜，優先支持糧食生產功能區內目標作物種植，加快把糧食生產功能區建成“一季千斤、兩季一噸”的高標準糧田。

關鍵詞： 耕地 利用優先序 非糧化